是什么制約著商會功能的發揮？
文/屈國平 巢湖市委統戰部副部長、市工商聯黨組書記
民間商會發展中的缺陷和問題
我國民間商會組織是在改革開放的歷史條件下應運而生，順應市場經濟大潮而得到發展的，經過多年的探索和實踐，這些組織規模逐步擴大，層次不斷提高，社會功能和作用也日趨突出，其價值取向和政治導向總體上是積極、向上和健康的，在社會經濟中，發揮著越來越重要的作用。
按照健全現代市場體系的總體要求，推進行業協會商會規范發展，逐步形成體制完備、結構合理、職責明確、行為規范、法制健全的行業協會商會體系，是社會主義市場經濟發展的迫切需要。當前，大力發展民間商會等中介組織，有利于促進經濟和政治體制改革的深化，有利于在市場經濟條件下強化對企業的行業管理，有利于企業進入國際市場參與國際競爭，對于促進社會主義市場經濟發展具有十分重要的現實意義。
然而，我國民間商會組織目前總體上仍處在初級階段，不同行業、不同地區之間差別很大，民間商會在發展過程中，也存在諸多缺陷和問題，嚴重制約著商會功能的發揮。
一是民間商會官辦色彩濃厚，運作不規范。從調查情況來看，多數民間商會行政色彩較濃，在組織形式、運作機制、人員素質和服務水平等方面，與國外商會有較大差距。隨著市場經濟的發展，今后政府對商會的干預將逐步減少，民間商會作為純民間的中介組織、自律性的社團法人，不應承擔屬于政府才能承擔的職能。但有的商會、行業協會是由政府主管部門脫胎轉制而來的，具有濃厚的官辦色彩，對自己在新的條件下行使應行使職能，作用意識尚不到位，或因機構改革相關法律體系尚未健全，導致了有職無權，權與利不分和越權越位的局面。有的政府主管部門往往把商會、行業協會看成是其專門機構或附屬組織，企業則認為它們是政府主管部門的代表。這樣既削弱了商會對企業的吸引力，也使得商會無法擺脫政府主管部門的不合理干預。
二是民間商會設立標準不統一，發展不平衡。民間商會作為民間性的團體法人，應該嚴格依照有關法律法規的要求和標準設立。然而，目前我國商會的設立與分布沒有統一的標準和要求，既有按照所有制性質劃分的，也有按照行業劃分的，既有全國性的，也有區域性的。許多行業商會，是從部門管理轉向行業管理過程中直接在原有部門框架上換牌而來進行管理的，各部門組建行業商會時，導致行業商會設置由于缺乏統一的設立與分布標準，勢必造成重復設立，職能交叉等問題，行業活動不能很好開展，行業商會權威受到損害，反而增加了工商企業的負擔。此外，各地商會組織發展也不平衡，有的地方商會發展較快，而不少地方或者沒有組建商會，或者已有的商會名不副實，民間商會的職能和作用難以得到發揮。
三是民間商會管理監督不力，機制不健全。在市場經濟條件下，政府對商會的管理一般不是直接管理，而是通過政策引導和必要的行政措施實施間接管理，商會依法自我約束、自我發展、自我完善。一方面，對民間商會的管理上存在空檔。一些地方政府至今沒有明確分工領導主管這項工作，也沒有一個統一的管理、協調部門，結果是有利的各方插手，無利的大家甩手，甚至出現互相扯皮的現象。另一方面，民間商會不僅缺乏經濟、法律和行政的調節手段，加之我國民間商會起步晚，行業商會的相關政策、法律、法規不完善，有些行業管理跨度大、難度高，政府職能尚在轉換之中，新舊體制下各自形成的思維方式和管理手段都在同時起作用。在這種狀況下，民間商會難以通過經濟的、法律的和行政的手段來實施有效的行業管理，使一些行業自律的運行機制無法真正形成，民間商會在實踐中的作用發揮不好，有的行業商會幾乎成為與改革滯后的政府機構運作并行的“舊體制幫手”和“新體制的擺設”。
四是民間商會缺乏必要的職能，服務不得力。由于民間商會為經濟服務只局限在務虛、協調關系、配合等方面，缺少經濟服務必要的職能和手段，政府應賦予的服務職能沒有賦予，工作職能不明確，缺乏應有的權利。作為工商經濟界人士的代表團體，在參與各級黨委和政府重大方針政策、重大經濟和社會決策的協商，特別是經濟政策的制定執行、民主監督等方面，地位不突出，統戰性又常游離于經濟性之外，工作層次淺，民間性又有弱化的趨勢。政府職能部門在組織開展涉及非公有制經濟等活動中，民間商會參與程度較低。在具體操作過程中，往往導致功能不明，職權不清，造成效果不明顯以致無所適從的狀況，有的商會甚至是空有其名，無法取得廣大工商業者的信賴和支持，民間商會越來越感到職能和手段缺乏，這嚴重制約了民間商會作用的進一步發揮。
多種原因造成民間商會工作處于兩難境地
上述困難的形成，有著深層次的社會根源。在當前發展民間商會的過程中，集中表現為市場經濟運行機制與民間商會工作機制之間的矛盾。一些陳舊的工作方式和方法，已經不能適應當前社會主義市場經濟體制的運行和商會發展的需要，這一矛盾日益尖銳，已處于不協調的沖突狀態。突出表現在以下四個方面：
社會主義市場經濟條件下商會工作的重要性與自身基礎的薄弱性之間的矛盾。隨著社會主義市場經濟的建立與完善，民間商會在國家政治、經濟生活中的地位和作用顯得越來越重要。它已經與國家和地方經濟發展的大局聯系更加緊密，已經與推動社會進步的各項工作聯系更加緊密，已經與促進非公有制經濟的健康發展聯系更加緊密。一方面黨和政府對商會工作寄予厚望，要求商會發揮自身優勢，成為黨和政府聯系非公有制經濟代表人士的橋梁和紐帶，成為政府管理非公有制經濟的助手；另一方面，就目前民間商會實際情況來看，它不具備與市場經濟體制相適應的社會地位和職能，既無經濟基礎，又缺乏工作手段，一些民間商會成立后，想多做一些工作，開展一些活動，由于自身條件限制，心有余而力不足，要做好民間商會的工作是有困難的。這種工作的重要性與自身基礎的薄弱性存在著相互矛盾，從而使民間商會工作處于兩難的境地。
社會主義市場經濟中商會活動呈擴大性與目前工作范圍的局限性之間的矛盾。縱觀世界各國，市場經濟越發達，商會發展的就越好，活動領域就越廣，作用就越顯著。在我國社會主義市場經濟體制建立和發展過程中，商會具有獨特而又不可替代的作用。市場經濟的迅速發展，需要民間商會發揮自身的優勢，去粗取精，吸納國際商會的通行規則，建設有中國特色的民間商會。面對這種情況，民間商會的工作范圍就需要在貫徹黨的十七大精神的基礎上，打破所有制性質的界限，按照行業或企業經營活動的領域來發展會員，將工作范圍擴展到各個所有制經濟領域。但目前由于以所有制形式來確定商會的工作范圍，這種商會活動的擴大性與目前工作范圍局限性的尖銳矛盾，已經遠不能滿足于市場經濟對商會的要求，不利于政府機構的有效運轉，不利于行業管理，不利于市場經濟的順利發展，也使商會在開展活動中受到了一定的限制，制約著商會工作的開展。
社會主義市場經濟要求商會具有廣泛的代表性與有關協會、團體管轄范圍的多頭性之間的矛盾。社會主義市場經濟迫切需要以商會為聯系紐帶，以行業商會為網絡的社會中介服務體系，要求它在國家政治社會生活中代表廣大工商業者的利益，充分發揮橋梁和助手作用。但從我們調查的情況來看，目前工商局、工商聯及貿促會、企業聯合會、商業聯合會、個協、私協等機關和群團組織之間職能交叉、政出多門、關系不順、工作扯皮已成為這個問題上的嚴重障礙。中發〔2006〕15號文件指出：“工商聯是黨領導的以非公有制企業和非公有制經濟人士為主體的具有統戰性、經濟性、民間性的人民團體和商會組織”，“要健全和完善工商聯民間商會職能”，“充分發揮工商聯在非公有制經濟人士參與政治和社會事務中的主渠道作用”。這就對工商聯民間商會的性質和地位作出了明確定位。但由于各類協會、各有關團體都在做非公有制經濟代表人士的工作，而這些組織互不隸屬，具有相對獨立性，其結果造成“四多”：即代表人士兼職多、代表人士會議多、政治安排遺漏多、團體之間矛盾多，給工商聯組織在履行民間商會職能帶來了困難。
社會主義市場經濟活動的規范性與目前商會活動缺乏保護性之間的矛盾。社會主義市場經濟是法制經濟，隨著我國經濟的不斷發展和社會法制意識的普遍提高，人們開始學會運用法律武器來維護自己的權益。一方面商會活動要按經濟規律、經濟行為來規范，應有法可依，依法辦事；另一方面要保證各個經濟實體、經濟組織都能公平競爭，商會迫切需要法律上的保護。然而，目前的法律建設還遠遠不能滿足現實的需要，我國至今沒有一部關于商會的法律，現行的政策、法律既沒有從法律上規定商會工作的地位和作用，又不能給商會工作提供相應的保護措施，這就必然導致一種現象，民間商會的職能和作用，只是會員之間的“約法三章”，只可供內部遵守，沒有社會約束力，造成了目前商會活動無章可循、無法可依的局面。
盡快制定符合社會主義市場體制的民間商會運作機制
改革出現的問題，只能用改革的辦法來解決。為加快我國民間商會的建設和發展，充分發揮其重要的功能。目前，迫切需要探索一條在思路上創新、在結構上調整、在功能上完善、在服務上加強的新路子，盡快吸取歷史上行業組織的經驗教訓和參照國外商會的先進經驗，制定符合社會主義市場經濟體制的民間商會運作機制。
首先，加強法制建設，增強民間商會的權威性。社會主義市場經濟中的商會地位和作用僅次于政府。政府應該對商會起到指導和規范作用，民間商會則是政府實施宏觀管理的參謀、媒介、助手、監督者和服務者。作為活躍在市場經濟中的民間商會工作，要具有社會權威性，就必須有法律的保障和規范。商會活動必須擁有法的依據，得到法的保護，以法的權威性理順方方面面的關系，推動商會活動的開展。要使民間商會能夠發揮其應有的職能和作用，不可能只依靠地方黨政領導的開明和重視來解決，不可能靠與其他部門搶跑道、爭職權，必須通過立法的形式來解決。因此，建議有關部門盡快制訂出臺《商會法》，明確商會的職能和任務，依法開展商會活動，這是社會主義市場經濟立法工作中一件刻不容緩的大事。
其次，理順工作關系，突出民間商會的代表性。商會履行各項職能，需要政府各有關部門的合作和支持，必須理順同各有關部門的關系。當前，應建立黨政統一領導的協調機構，從上到下、從點到面理順關系，明確各自工作重點，劃清職能范圍，按照政權分開的原則，各類商會、協會、個協、私協等群團組織應與國家行政機構脫鉤，統歸黨群口。根據國際商會慣例，由工商聯來歸口指導各類行業商會、協會是最現實和可能的。建議盡快成立行業協會商會改革與發展領導小組，由政府及相關單位負責人參加，領導小組下設辦公室，具體負責行業商會協會改革的相關事宜。在工商聯的管理協調下，圍繞地方政府工作重點，著力打造覆蓋面廣、聯系點多、代表性強、交往頻繁，能夠充分發揮作用、體現價值的現代行業協會商會。
第三，健全運作機制，強化民間商會的規范性。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，在此基礎上，建立起來的民間性商會組織必須與之同步，關鍵在于統一規范化。一是在工作方式上要與國際商會逐步接軌。工商聯要真正轉化成為名副其實的商會，必須逐步加強民間性、經濟性和獨立自主性，否則將難以實現向商會的轉軌，也談不上充分發揮商會的職能與作用。二是在組織建設上要形成規范化的運作方式。要借鑒國外商會的成功經驗，重點辦好幾個綜合性商會，以此為龍頭，影響和帶動其他行業協會和同業商會，形成真正以工商聯民間商會為主體，各個行業商會、協會為網絡的全方位、多層次的商會運作機制。三是在自身建設上要加強自律觀念。要進一步健全商會、行業協會運作的規范性，制訂一套統一、高效、可行的規章制度，嚴格照章辦事，以統一的自律機制和規章制度協調自己的行動，形成一種良性運作模式。要強化獨立自主、自我約束、自我管理和服務意識，明確自己作為市場中介組織的職能與作用，以此贏得廣大會員的信賴和支持，形成與政府及其有關部門良好的互動關系，成為溝通政府與工商業者密切聯系的橋梁和紐帶。
第四，拓展工作職能，體現民間商會的服務性。根據形勢發展的需要，民間商會的工作對象和范圍要適當擴展，逐步形成包括政策服務、中介服務、商務服務、管理服務、法律服務、決策服務等各項內容的商會服務工作體系。按照市場經濟規律，行業管理特別是以中小企業為主的行業管理，不宜以所有制形式劃分，更不可能都由政府出面來做，應在做好非公有制經濟工作的同時，逐步把各類所有制企業納入商會工作范圍。民間商會組織要發揮更大的作用，就要按市場經濟的規律和要求，參照國內外一些好的做法，由政府賦予這些組織一定的職權。只有這樣，才能進一步加大民間商會的工作力度和深度，推動非公有制經濟健康發展。
第五，積極引導教育，加強民間商會的指導性。各級黨委、政府要審時度勢，放眼長遠，及時將這一群體置于自己的視野之下，既要把民間商會組織置于黨的視野之下，又要防止涂上濃厚的官辦色彩，從輿論上、政策上繼續支持辦好民間商會組織，因勢利導地把他們的群體意識和行動納入有序的軌道。要按照建立社會主義市場經濟的要求順應我國經濟將更具開放性的發展趨勢，借鑒商會組織發達的國家和地區的先進經驗，加強對民間商會的領導，把民間商會工作納入政府工作的議事日程，特別是在涉及非公有制經濟領域發展問題時，要通過工商聯給民間商會布置任務，下達工作目標，及時檢查落實情況，使民間商會真正成為黨和政府聯系非公有制經濟人士的橋梁和紐帶，成為政府管理非公有制經濟的助手。
