文/馮蕾 王月欣 中央民族大學(xué)
營(yíng)改增后，我國(guó)地方財(cái)政面臨著由于主體稅種流失所帶來(lái)的財(cái)政稅收收入減少、財(cái)政收入無(wú)法滿足財(cái)政支出的需求等問(wèn)題，地方稅體系改革被提上日程。
地方稅體系改革，關(guān)鍵就在于主體稅種的定位問(wèn)題。基于地方稅體系的現(xiàn)實(shí)困境，結(jié)合國(guó)外地方稅主體稅種的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，多角度探討不同的選擇方案有一定現(xiàn)實(shí)意義。譬如，未來(lái)可將房地產(chǎn)稅和企業(yè)所得稅作為地方稅體系的主體稅種，還可將消費(fèi)稅改為中央與地方共享稅作為補(bǔ)充，以減輕我國(guó)地方財(cái)政的壓力，促進(jìn)地方稅體系的健全和完善。
全面“營(yíng)改增”后，曾作為地方財(cái)政主體稅種的營(yíng)業(yè)稅流失，導(dǎo)致地方財(cái)政收入出現(xiàn)了很大的缺口，面對(duì)日益增長(zhǎng)的財(cái)政支出需要，地方財(cái)政的壓力進(jìn)一步加大，這對(duì)地方稅體系的健全和完善提出了更高要求。
目前，我國(guó)地方稅體系主要依靠中央地方共享稅，地方專享稅僅起到輔助作用。由于地方專享稅多為“規(guī)模小、征收難、分散廣”的稅種，且普遍存在地方政府征稅效率低下的問(wèn)題，我國(guó)地方財(cái)政稅收收入占地方財(cái)政收入比重小，難以彌補(bǔ)地方財(cái)政規(guī)模較大的一般預(yù)算支出。地方政府存在用非稅收入來(lái)填補(bǔ)收支差距，過(guò)度依賴土地財(cái)政，以及利用各種途徑收取“租、費(fèi)、利、債”，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸增加等問(wèn)題。
近些年來(lái)，基于分稅制財(cái)政體制，學(xué)界對(duì)有關(guān)地方稅體系的范圍進(jìn)行了劃分和定義，現(xiàn)有大口徑、小口徑兩種地方稅體系可供探討。大口徑地方稅體系指全部或部分收入歸屬地方政府的稅種及其稅制的集合，包括收入完全歸屬地方的稅種以及中央與地方的共享稅;小口徑地方稅體系僅指地方專享稅種。接下來(lái)的討論中，均采用大口徑的地方稅體系概念，即地方稅主體稅種是指在一定經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)能夠占據(jù)地方財(cái)政收入的較大份額，稅源收入穩(wěn)定，同時(shí)能在一定程度上調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在地方稅體系中具有一定主導(dǎo)地位的稅種。
國(guó)際地方稅主體稅種的
實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
就國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，主要選擇財(cái)產(chǎn)稅、所得稅和不動(dòng)產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種。針對(duì)不同稅收體系，我們以聯(lián)邦制國(guó)家、單一制國(guó)家作為典型案例進(jìn)行分析。
選擇財(cái)產(chǎn)稅作為主體稅種的聯(lián)邦制國(guó)家稅收體系。聯(lián)邦制國(guó)家，稅收管理級(jí)次共有聯(lián)邦、州、地方三級(jí)，稅收收入按稅源分割，三級(jí)政府均有各自的稅收立法權(quán)和管理權(quán)。聯(lián)邦政府層級(jí)選擇的主體稅種是所得稅;州政府層級(jí)選擇的主體稅種是銷售稅;地方政府層級(jí)選擇的主體稅種是財(cái)產(chǎn)稅，而財(cái)產(chǎn)稅中占比超70%的是房地產(chǎn)稅。其優(yōu)點(diǎn)在于財(cái)權(quán)較清晰，對(duì)地方來(lái)說(shuō)稅收收入較穩(wěn)定，政府積極性高;弊端在于三級(jí)政府有各自的稅權(quán)和稅務(wù)機(jī)置，對(duì)中央來(lái)說(shuō)很難進(jìn)行宏觀調(diào)控。
選擇所得稅作為主體稅種的單一制國(guó)家稅收體系。單一制國(guó)家，稅收管理級(jí)次共有中央、都道府縣和市町村三級(jí)，地方政府由都道府縣和市町村組成。中央政府層級(jí)選擇的主體稅種是所得稅;都道府縣政府層級(jí)選擇的主體稅種是財(cái)產(chǎn)稅(都道府縣);市町村政府層級(jí)選擇的主體稅種是居民稅(市町村)。其優(yōu)點(diǎn)在于雖實(shí)行中央集權(quán)制，但地方政府自主權(quán)大，且收入穩(wěn)定;弊端在于不設(shè)共享稅導(dǎo)致稅收成本過(guò)高。
選擇不動(dòng)產(chǎn)稅作為主體稅種的聯(lián)邦制國(guó)家稅收體系。聯(lián)邦制國(guó)家，稅收管理級(jí)次共有聯(lián)邦、州、地方三級(jí)，憲法規(guī)定聯(lián)邦政府擁有排他立法權(quán)和共同立法權(quán)，州政府擁有排他立法權(quán)，但權(quán)力主要集中在聯(lián)邦。聯(lián)邦政府層級(jí)選擇的主體稅種是增值稅、所得稅和營(yíng)業(yè)稅;州政府層級(jí)選擇的主體稅種是遺產(chǎn)稅;地方政府層級(jí)選擇的主體稅種是不動(dòng)產(chǎn)稅和娛樂(lè)稅。其優(yōu)點(diǎn)在于稅權(quán)集中，財(cái)力、財(cái)權(quán)和事權(quán)較平衡;弊端在于跨州的稅收分配較復(fù)雜。
我國(guó)地方稅主體稅種定位
對(duì)地方稅主體稅種所做的定義要求地方稅主體稅種具備不易流動(dòng)、稅收穩(wěn)定、數(shù)量較為可觀等特點(diǎn)，且要對(duì)地方經(jīng)濟(jì)具有一定的調(diào)節(jié)作用。
將房地產(chǎn)稅定為地方稅主體稅種。首先，房地產(chǎn)稅遵循屬地原則，具有很強(qiáng)的地域性，不易流動(dòng)，能夠避免地方政府為爭(zhēng)奪稅源進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)。其次，未來(lái)房地產(chǎn)稅規(guī)模可觀，上升空間大。目前我國(guó)仍在經(jīng)歷著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，由此可見(jiàn)房地產(chǎn)業(yè)還有相當(dāng)?shù)母咚侔l(fā)展空間，房地產(chǎn)這個(gè)有力支撐將伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而不斷發(fā)展。另外，通過(guò)增加對(duì)房產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)征稅，減少對(duì)交易環(huán)節(jié)征稅能夠遏制房地產(chǎn)市場(chǎng)的惡性炒房現(xiàn)象，也可以刺激二手房交易市場(chǎng)的流通，減少房地產(chǎn)泡沫等，更加貼近“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”政策指引。
將企業(yè)所得稅定為地方稅主體稅種。我國(guó)所得稅分為企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，考慮地方稅主體稅種應(yīng)具有不易流動(dòng)性的特征，而企業(yè)相對(duì)于勞動(dòng)力不易流動(dòng)。一方面，企業(yè)所得稅稅源分布廣泛、收入規(guī)模較大且較其他稅種更為穩(wěn)定，能有效解決地方財(cái)政稅收收入不足問(wèn)題。另一方面，將企業(yè)所得稅作為地方稅主體稅種對(duì)企業(yè)納稅主體不會(huì)造成額外的稅收負(fù)擔(dān)，社會(huì)反響小，有助于政策的推行。最后，企業(yè)所得稅經(jīng)歷了一系列改革、試行和完善，相對(duì)于其他稅種來(lái)說(shuō)，其配套法律和制度更加健全和完善，有利于提高地方政府征收管理效率，降低征稅成本。
將消費(fèi)稅轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒氲胤焦蚕矶悺Ｔ谛乱惠喌臏p稅降費(fèi)背景下，我國(guó)正積極推動(dòng)消費(fèi)稅改革以健全地方稅體系。2019年年底，我國(guó)財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《消費(fèi)稅法(征求意見(jiàn)稿)》對(duì)已有消費(fèi)稅法提出了一系列的調(diào)整和修改，所提出的設(shè)想在本質(zhì)上仍屬于“直接稅制平移”。我國(guó)消費(fèi)稅作為中央專享稅分為生產(chǎn)環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)，可將生產(chǎn)環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅歸中央所有，零售環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅歸地方所有，將消費(fèi)稅改為中央與地方共享稅。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)換期，消費(fèi)作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車之一，對(duì)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)有著重要作用。
關(guān)于地方主體稅種的相關(guān)政策建議
結(jié)合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際情況，我國(guó)地方稅體系可將房地產(chǎn)稅和企業(yè)所得稅作為地方稅主體稅種，將消費(fèi)稅改為中央地方共享稅，為地方財(cái)政注入新鮮血液。
地方政府積極“開(kāi)源”，大力推進(jìn)非稅收入的“費(fèi)改稅”，營(yíng)改增以來(lái)，地方主體稅種的缺失導(dǎo)致了地方政府財(cái)政的壓力。地方政府應(yīng)積極為地方稅收“開(kāi)源”，面對(duì)巨大的地方財(cái)政支出壓力，應(yīng)選擇多個(gè)稅種作為地方稅的主體稅種，避免地方財(cái)政過(guò)度依賴土地財(cái)政、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政府債券，多方位為地方財(cái)政減輕現(xiàn)行壓力。另外，我國(guó)地方財(cái)政體系中存在著大量的公益性收費(fèi)和政府性基金等，應(yīng)加快這些非稅收入的“費(fèi)改稅”，盡早納入稅收體系，保護(hù)地方稅稅基，促進(jìn)地方稅體系多元化發(fā)展。
加快房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程和改革步伐。現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅存在著設(shè)計(jì)不合理、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)以及產(chǎn)權(quán)登記制度不清晰等問(wèn)題。我國(guó)房地產(chǎn)稅改革的根本和主要困難在于立法，而房產(chǎn)稅帶有典型的地方特色，各地情況不一，需要征求全社會(huì)意見(jiàn)，并要能及時(shí)作出調(diào)整。這意味著政策制定過(guò)程中困難不可避免，政策推進(jìn)過(guò)程中也會(huì)有一定難度。房地產(chǎn)稅存在很大的上升空間，現(xiàn)階段可視房地產(chǎn)稅為下階段專享稅種，做到加快立法、稅收法定、立法先行。
加快推進(jìn)消費(fèi)稅改革，為地方財(cái)政注入新活力。消費(fèi)稅改革過(guò)程中要避免因稅源分配不均衡導(dǎo)致地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，從而加劇地域發(fā)展不均衡的問(wèn)題，也要避免地方政府過(guò)度追求零售環(huán)節(jié)消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，扭曲地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
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