文/孫明媚 中共石獅市委黨校
2021年初，中共中央印發《法治中國建設規劃(2020—2025年)》，強調要從黨的組織、領導、自身建設、監督保障等方面完善黨內法規體系。“規劃”高度重視提升黨內法規執行力，要求各地結合實際情況認真貫徹落實。
2019年9月，中共中央印發了《中國共產黨黨內法規執行責任制規定(試行)》，其中確立了執規責任制，要求“統分結合、各司其職，一級抓一級、層層抓落實”，地方各級黨委對本地區黨內法規執行工作負主體責任，黨委(黨組)書記應當認真履行本地區本單位黨內法規執行第一責任人職責。黨內法規制定機關可以視情對黨內法規執行情況、實施效果開展評估，督促黨組織和黨員領導干部履行執規責任，推動黨內法規實施。
2012年5月中共中央批準發布，2019年8月中共中央政治局會議修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》規定：省、自治區、直轄市黨委就其職權范圍內有關事項制定黨內法規;省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規，由其自行組織起草。即省、自治區、直轄市黨委可以根據情況開展黨內法規執行情況、實施效果評估的活動。從實際情況來看，地方黨委黨內法規制定權的設置有助于提升黨章和中央黨內法規的執行力。
黨內法規的執行困境及原因
黨內法規執行遭遇黨內法規公開力度不足、黨內法規執行難等困境，嚴重影響黨內法規的權威性、統一性和規范性。
部分黨內法規立規質量需要提高
1、重復立規。部分地方黨委在制定中央黨內法規的配套法規時有重復立規的現象。重復立規屬于低效立規，不僅脫離地情，背離配套立規初衷，還違背“堅持便利管用，防止繁瑣重復”的黨內法規制定工作原則。重復立規勢必造成立規資源浪費，進而損害上位黨內法規的權威性、統一性和規范性。
比如，《河北省黨務公開實施細則(試行)》第十八條與《中國共產黨黨務公開條例(試行)》第十七條一模一樣。《中國共產黨黨內法規制定條例》第十四條規定：制定配套黨內法規，不得超出上位黨內法規規定的范圍，作出的規定應當明確、具體，具有針對性、可操作性。除非必要情況，對上位黨內法規已經明確規定的內容不作重復性規定。
2、滯后立規。《中國共產黨黨內法規制定條例》第十四條規定：上位黨內法規明確要求制定配套黨內法規的，應當及時制定。對“及時”并未加以闡釋，對配套立規期限僅作原則性規定。對此，有些地方會觀望上位黨內法規實施一段時間后再斟酌配套，甚至等其他省份制定配套法規后再進行制定。未明確配套立規期限，存在影響上位法規實施效果的風險。
未明確規定立規期限除了可能帶來滯后立規，也給予空白立規借口。一是受地方性人才匱乏、技術不規范等原因，限制了地方立規水平，導致無法立規。二是缺乏整體規劃和頂層設計，導致部分黨內法規空白現象發生。受地區利益和地方保護主義影響，“上熱中溫下冷”，部分地區不講格局，搞自我小循環，為了地方利益，出現配套規定制定打折的情況。三是一部分地區重積極義務、輕消極義務，即不立規沒有責任，立規反而需要擔責，一旦立規便存在執規責任。
3、越權立規。《中國共產黨黨內法規制定條例》第十四條劃定了地方黨委制定黨內法規的權限范圍和邊界：制定配套黨內法規，不得超出上位黨內法規規定的范圍，作出的規定應當明確、具體，具有針對性、可操作性。除非必要情況，對上位黨內法規已經明確規定的內容不作重復性規定。然而，有一小部分地方越權立規現象也偶爾發生。應該適時修改的未修改，應該及時清理的未清理，越權解釋上位法規也違反“誰制定誰解釋”的規定。
“爭權立規”的背后是地區利益不均衡和地方保護主義抬頭。為了杜絕這種現象，《中國共產黨黨內法規制定條例》第七條“黨內法規制定工作應當遵循下列原則”中第二點明確了，要“堅持從黨的事業發展需要和全面從嚴治黨實際出發”。
黨內法規公開力度不足
截至2020年6月，我國共有黨員9191.4萬名，而一些地方黨內法規在發布環節往往停留在內部傳閱層面，不能及時公開，無法被廣泛知曉。對于守法，要先知道才能遵守，黨內法規也才更具有統一性和權威性。黨員領導干部和普通黨員對黨內法規要了然于胸，甚至可以將非黨員納入公開范圍，形成嚴密的監督網。黨內法規公開力度不足，不僅給黨員學習造成阻礙，也提高了黨內法規學術研究和立規質量的門檻和難度。制定黨內法規的目的在于引導、規范、約束黨員的行為，公開力度不足將大大削弱黨內法規的執行力和權威性。
黨內法規“執行難”
黨內法規“執行難”的原因有四：
一是執行者素質不高。部分黨員干部政治意識淡薄，執規意識不強，對黨內法規不熟悉、不了解，讓黨內法規落實工作打了折扣。
二是部分黨內法規立規不看實際需求，為了配套規定而規定，大有形式主義、官僚主義之嫌。黨內法規運行監管及評估反饋機制缺位，過時的黨內法規不能及時變更和廢除。
三是執行責任追究難。以《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》的備案審查責任追究制度為例，其中詳細列舉了應當追究責任的四種情形。如果地方黨委不能正確行使黨內法規制定權，將難以衡量“造成嚴重后果的”程度，導致責任追究難。地方黨委如果不行使黨內法規制定權，就無備案審查責任追究一說。理論上可能會涉及玩忽職守，但在沒有考核指標作為參照的情況下也很難認定。
四是未能將抓“關鍵少數”和管“絕大多數”統一起來，責任主體不明，責任追究困難。
黨內法規執行力的提升路徑
通過對“福建省黨校行政學院系統科研與決策咨詢項目的研究成果”基金項目的研究和分析我們發現，要提升黨內法規的執行力，進一步完善地方黨委黨內法規制定權刻不容緩，可以從以下三方面著手：
政治能力提升
要保證地方黨委正確行使黨內法規制定權，提升黨內法規執行力，必須要增強地方黨委的政治意識，提升政治站位。嚴守政治紀律和政治規矩是從嚴治黨的要求，要做到“兩個維護”和“四個意識”，才能保證地方黨委在行使黨內法規制定權時不因地方利益及其他干擾因素濫用和逾越職權，才能保障所制定的黨內法規的質量。
“關鍵少數”政治能力要提升，“絕大多數”政治能力也要提升，要克服本領恐慌，學習法規、遵守法規、執行法規，做新時代黨內法規制度的堅定執行者和踐行者。
制度建設保障
地方黨委正確行使黨內法規制定權有賴于一系列的制度保障：
一是完善區域協同立法工作機制，加強地方黨內法規工作隊伍建設，借助中央對地方黨內法規立規的指導，充實地方黨委制定黨內法規有關機構專業人才力量。
二是借助高校、博士后工作站、政府黨內法規專家智庫，聚集人才，推動地方黨委有效制定黨內法規的科學研究。
三是后備人才培養機制。2018年11月，廈門大學和福建省委辦公廳合作共建了“廈門大學黨內法規研究中心”，近兩年在課題研究、人才培養等方面取得豐碩成果。各地方要鼓勵高校設立黨內法規學科，通過學科建設培養黨內法規研究人才。
良法保障善治
完善黨內法規體系要兩手抓，即要重視黨內法規的實體性內容，也要重視黨內法規起草、備案審查、運行、退出等程序性內容。
一是要有“法”全面覆蓋，避免無法可依，要做好廢改立釋工作。“法”要公開可查詢，有條件的地方要建立黨內法規信息平臺，有助于接軌《法治中國建設規劃(2020—2025年)》要求的建立全國統一的黨內法規信息平臺。
二是“良法”，應從政治性、合法合規性、合理性、規范性要件審查地方黨委依權限制定的黨內法規。要警惕地方保護主義，也要合理保護地方結合實際改革創新的積極性。
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